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重慶“三塊地”改革試出了什么

朝霞中的重慶大足區惜字閣村 羅國家攝

  ◇重慶大足區賦予集體經營性建設用地與國有土地同等權能,依托農村土地交易市場、公共資源交易中心等實施公開交易,通過市場發現價格

????◇集體經營性建設用地入市收益分配既是改革關鍵點,也是矛盾風險點,一些村組提煉總結了“三分兩不分”的做法,有一定借鑒意義

????◇“農地入市”后,下一步如何厘清政府、集體和企業相應的權、責、利關系,需通過立法予以明確

????近日,《瞭望》新聞周刊記者采訪了解到,正在試點的土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革(簡稱“三塊地”改革),正處于向基層實踐要經驗的階段,各試點地相關的成效和遇到的難題以及探索,將為國家決策提供參考。

????作為全國33個“三塊地”改革試點區縣之一,5年來,重慶大足區對改革進行了綜合統籌,不搞“單兵突進”,在縮小征地范圍、規范征地程序的同時,完善“農地入市”政策,集體經營性建設用地與國有土地實現同權同價,城鄉用地方式發生了重大變革。通過大足這一改革“試驗田”,可以一窺土地制度改革對激活農村要素市場的積極促進作用。

????賦予農地國有土地同等權能

????非農建設不再單一依靠征地,而是推動農村集體經營性建設用地入市,建立城鄉統一的建設用地市場,是當前農地改革的關鍵一環。農地怎么入市?哪些農地可以入市?如果征地不限范圍,可能擠壓農地入市的空間;如果征地補償標準低于入市價格,可能影響被征地農民積極性,甚至激化利益矛盾……

????大足區的做法是,首先做好征地與農地入市兩項制度的銜接、協調。大足區制定了征地“清單”,明確規定國家機關用地和國防軍事用地,自然環境?;?、災害防治和公共安全用地等七大類公益用地類型,可以進行征地,縮小了征地范圍。

????目前,大足區已完成征地改革試點項目4個。其中,位于龍崗街道前進社區的大足區城市生活垃圾填埋場擴建工程,征地面積近900畝?!壩牘ツ玫腳暮缶涂頰韉夭煌?,按照規范征地程序的要求,這次前進社區的征地流程發生了很大變化:先組織群眾聽證,并開農戶代表會議,向農民做好政策宣講,群眾有意見都可以充分表達。在代表會上,有2/3以上農戶同意征地,才能啟動相關征地程序?!繃誚值攔了せ坪焊咚?,因為把對民意的尊重放在了第一位,群眾合理訴求被充分吸納,使整個征地過程很平穩,沒有發生大的矛盾。

????其次,對非公共利益項目用地,通過集體經營性建設用地入市方式予以保障。在大足區,集體經營性建設用地已被賦予與國有土地同等的權能,入市交易方式與國有土地一樣,依托農村土地交易市場、公共資源交易中心等實施公開交易,通過市場發現價格。

????“截至2018年底,大足區已完成‘入市’51宗,面積1471畝,成交總價款5億多元?!貝笞闈婊妥勻蛔試淳指本殖ぢ尷晁?,集體經營性建設用地入市有明晰的交易流程,包括選定意向地塊、鎮街政府審核、相關職能部門審查、入市交易、入市主體繳納調節金、合同簽訂及備案、權證辦理等。

????第三,靈活集體經營性建設用地入市渠道。就地入市。在大足區拾萬鎮長虹村3組,9.05畝集體經營性建設用地于2016年整塊就地入市,土地成交價535萬多元?!罷啤鋇鬧厙煬蘚帽靡滌邢薰臼且患宜昧悴考笠?。公司副總經理高科介紹,土地進入市場交易前,已閑置10多年了。企業“摘牌”后讓土地重新利用起來。目前企業經營平穩,年產值有500多萬元。

????將位置偏遠、閑置廢棄、零星分布的存量集體經營性建設用地指標集中到區位優勢明顯、交通便利的產業集中區入市。

????無論哪種渠道,羅曉宏介紹,關鍵是讓農民擁有改革知情權、參與權、決策權,“比如,圍繞農地是否入市、以什么價位入市、土地用途、出讓底價等事項,需經集體經濟組織成員民主決策,相關決議需2/3以上成員簽字同意,形成正式表決材料,并公示后才能施行?!?/p>

????放寬宅基地權益變現渠道

????農地入市首先要解決地從何處來,除了依靠盤活存量的集體經營性建設用地之外,審慎推進宅基地有償退出與集體經營性建設用地入市銜接,有助于釋放更多農村建設用地資源,也使有意愿主動退地的農民獲益。

????大足區在堅持土地集體所有的前提下,探索宅基地“產權激勵、要素流動”實現路徑。

????第一,在保障農戶“住有所居”的前提下,賦予宅基地出租、轉讓、入股等多種權能。

????大足區棠香街道和平村,由于臨近城區,農房租賃需求旺盛?!拔頤譴迮┓孔飭抻?50多戶,有的是單間出租,有的是整棟租賃,有的人租房搞起了農家樂,發展鄉村旅游,房屋租金也成為農民收入的重要來源?!焙推醬逯Р渴榧墻R嫠嘸欽?,僅在和平村1組,農房租賃收入一年就有五六十萬元,平均每戶收入1萬多元。

????第二,制定“放活”負面清單,嚴守“三條底線”,即土地公有制性質不變、耕地紅線不突破、農民利益不受損。對流轉范圍,大足區明確城鎮居民只能通過入股、租賃方式流轉宅基地使用權,禁止下鄉利用宅基地建別墅大院和私人會館。在此負面清單之外,則鼓勵政策與實踐創新。

????“放活”擴大了宅基地退出變現渠道。在過去,宅基地變現主要是通過征地、復墾轉為城鎮建設用地指標。現在,既可以通過宅基地復墾,以“地票”進行交易;也可將宅基地退還集體經濟組織后,對規劃為集體經營性建設用地的,通過集體經營性建設用地入市的方式,“變現”土地價值。

????在大足區龍水鎮八柱村,去年有8戶農民自愿退出宅基地,通過直接入市,獲得了現金補償。其中,63歲的村民羅天華家的農房有30多年了,長期空置無人居住。土地入市后,羅天華得到5萬多元補償,搬到鎮上與兒子一同居住。

????集體、農民、企業共享土改紅利

????大足區“三塊地”改革試點5年來,綜合效益逐步顯現出來,為大足區鄉村振興、城鄉統籌發展注入了新動力。

????大足區集體經營性建設用地入市成交總價款已超過5億元,其中價格較高的商貿服務業用地,平均出讓價格達到50萬元/畝,農民、農村集體經濟組織獲得感增強。以拾萬鎮長虹村三組為例,組長谷名勇說,集體經營性建設用地“掛牌”交易后,在扣除相關成本,收取土地增值收益調節金、社集體留存集體積累之外,其余的資金都分到了農民人頭上。三組260多名農民,平均每人可以分到近3000元,成了群眾實實在在的現金收益。

????土地增值收益反哺“三農”。大足區規定,農村集體經濟組織按照不低于30%土地純收益進行提留?!罷獠糠腫式鷸氐閿糜諗┐騫彩亂?、改善基礎設施等方面,支持農村集體經濟發展壯大?!甭尷晁?。

????通過購買或租賃集體經營性建設用地,企業用地途徑得到了拓寬。從事鍶鹽深加工的重慶元和精細化工有限公司,2017年6月向古龍鎮古龍社區3組租賃了46畝集體經營性建設用地,租期11年。該企業負責人介紹,通過簽訂入市出讓(租賃)合同,地塊界線、權屬都劃得明明白白,用地有了法律保障,企業就有了“定心丸”。下一步,元和公司準備投入3000萬元,用于廠區自動化技改,提升經營效率。

????值得一提的是,長期以來,農村新產業、新業態培育難,一大癥結在于用地保障難,建設用地安排“重城輕鄉”的問題突出。現在依托“農地入市”,有助于緩解鄉村產業振興建設用地保障難題。

????在大足區龍水鎮,重慶鼎翔農業發展有限公司通過3次“摘牌”,累計獲得近10畝集體經營性建設用地指標,準備新建一家冬菜精品大觀園,目前施工進展順利。公司總經理李華瓊告訴記者:“我們選定的地塊在交通主干道旁,項目集冬菜加工、展示、餐飲于一體,今年內就將投入運營?!?/p>

????資格權甄別亟待明確

????《瞭望》新聞周刊記者采訪發現,當前集體經營性建設用地入市收益分配既是改革關鍵點,也是矛盾風險點。

????一是收益如何分?根據改革設計,集體經濟組織留存的收益,不低于純收益的30%。一些村民擔心因為監管不到位,導致資金“跑冒滴漏”。

????二是誰可以分?近年來,隨著進城務工、征地拆遷、女兒外嫁等因素,大量農民轉戶進城或將戶口遷到別的村社,不再是本集體經濟組織成員?!芭┑厝朧小焙?,哪些人可以分,分多少,看法不一。按照鄉規民約,農村群眾一般認為外嫁女、已轉戶進城的人就不該參與分配,但在巨大利益面前,凡能沾邊的都想回來分,容易產生糾紛。

????在實踐中,一些村組提煉總結了“三分兩不分”的做法,有一定借鑒意義?!叭幀奔礎壩謝Ъ?、有承包地、長期居住的”可各分配收益的1/3;“兩不分”即“空掛戶、已參與農轉非享受社保的”不分配收益。

????在宅基地改革中,宅基地農戶的資格權認定也存在現實障礙。保障宅基地農戶資格權是宅基地改革的重要目標。過去界定資格權的一個重要依據是戶籍,并具有本集體經濟組織成員資格,但如今農村人口流動加快,進城讀書的大學生、外嫁女、入贅男等不少人群或主動或被動遷移、更改了戶籍,這些人群的資格權如何準確認定,需要法律、政策逐步給予明晰。

????一些改革配套問題也亟待明確回應。首先,集體經營性建設用地使用期限到期后,應如何處置?各地尚未形成統一意見;其次,集體經營性建設用地“批后監管”存在一定難度。例如,為了達到集約、節約用地的目的,相關部門對工業用地等有投入、產出指標要求,集體經營性建設用地入市后,如何參照相關要求規范實施,需要進一步探索;再者,“農地入市”后,如何進一步厘清政府、集體和企業相應的權、責、利關系,尚待國家結合改革實踐,通過立法予以明確。

編輯: 陶玉蓮
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